面对新形势（shì）和新要求，国企改革三年行（háng）动恰逢其时。改革三年举措虽（suī）然（rán）是三年规划，但对于现代化国有企业的制度建设和经营（yíng）发展具有长远的战略意义，同时有助于（yú）形成（chéng）更成熟规范的现（xiàn）代化发（fā）展的重（chóng）要（yào）举措。中国特有的（de）制度和以资本管理为重点的国有资产监（jiān）管（guǎn）体制，它的（de）形成有利于（yú）维护和发展社会主义经济（jì）制度，更好（hǎo）地发（fā）挥国有（yǒu）经济的战略作用。通过（guò）进一步优化经（jīng）济结构，能（néng）够（gòu）促（cù）进经济周期（qī）的良好循环，同时也促进国有经（jīng）济向高质量方向发展。

一、两类公司改（gǎi）革加快国有资本改革

       2020 年国企改革三年行（háng）动指出，实施国有资本（běn）投资（zī）、运（yùn）营公司（sī）试点（diǎn）是改革国有资本授权经（jīng）营体制的关键举措。通过开展地方“两类公司”深化改革，能推动国有企（qǐ）业改革的有效落地（dì），调整和优化（huà）国有经济结（jié）构（gòu）布局，是全面（miàn）落实以管资本为主，强化国有资产监管（guǎn）的战略举（jǔ）措，并提出了国有资本（běn）投资及（jí）运（yùn）营（yíng）公司的功（gōng）能性作（zuò）用及有效发挥（huī）。

       国有资本运营和收（shōu）益管理，随着两（liǎng）类公（gōng）司改革的深入，其重要的价值和功能也将得（dé）到有效的（de）体现，未（wèi）来将在（zài）地方国有（yǒu）企业（yè）层面形成资本（běn）投资、国有资本运作和产（chǎn）业集团（tuán）。为（wéi）此，重（chóng）组国有投（tóu）资和运营公司，其目（mù）的是实现地方政府的（de）战略（luè）目标，进一步（bù）促进国（guó）有（yǒu）资本的优化和（hé）产业（yè）结构的科学调整以及为地方服务。国有资本（běn）投资（zī）和运（yùn）营公司通过与国（guó）企重组、上市（shì）培育（yù）、股权多元化、国资基金投资运营等改革实施，进（jìn）一步强（qiáng）化市（shì）值管理，发（fā）挥资（zī）产证券化（huà）和国资流动增值作（zuò）用，全面优化（huà）经（jīng）济结构和（hé）重要布局，有效（xiào）提高国有资本良好的配置和运营（yíng）运作（zuò）效率。

二（èr）、地方“两类公司”现状

       2014 年国务院（yuàn）国资委启动国（guó）有资本投（tóu）资和运营试点。试点企（qǐ）业进行资（zī）本投（tóu）资管理和（hé）资（zī）本运（yùn）作改建，在运营中通过横向整（zhěng）合、纵（zòng）向压缩、放权和营（yíng）销推进改革，在授权（quán）下放、组（zǔ）织架构和工作机制等方面（miàn）取得了良好的成（chéng）效。通过（guò）重组两类公司，以（yǐ）此来调（diào）整和优化监管模式，同时合理优化经济布（bù）局的战略发展目标，取得（dé）了（le）一定的集中成效，对于未来发展形成了典型的经验，但国有（yǒu）“两类公（gōng）司”改革试点中（zhōng）仍暴露（lù）很（hěn）多（duō）问题。

（一）两类公司尚（shàng）处（chù）于建设期

      中央企业（yè）通过开展“两类公司”试点，已经初步形成了资本（běn）经营和运营（yíng）管控模式（shì），也出现了（le）一批典型案例。如围绕（rào）国有企业转型（xíng）功能定位，走轻（qīng）资产运营道路，打造了“资本 + 人才 + 技术”的经营模式（shì），以市（shì）场（chǎng）化、专（zhuān）业化推动经济优化、产业结构调（diào）整、促进国有（yǒu）资本流（liú）动、发挥（huī）保值增值功能（néng），更好（hǎo）地服（fú）务于（yú）国家战略发（fā）展（zhǎn）需求，发挥积极的推动（dòng）作用。

      随着试点经验的积累，地方（fāng）“两类公司”的改革发展进（jìn）入了（le）建设期（qī）。地方国有（yǒu）企业（yè）在改革（gé）创新（xīn）中，借鉴了央企（qǐ）试点经验，不断推进运（yùn）营改（gǎi）革。此外，各省市全面实施（shī）对（duì）两类企业试点改革（gé）发（fā）展。如根（gēn）据（jù）产业板块，优化企（qǐ）业、行业布局，研（yán）究“两类公司”的参与，实现国有资产在结（jié）构优化、促进循环、提升经济稳定（dìng）方面的（de）基础（chǔ）性作用。或推动（dòng）国有资本市场（chǎng）化运作，打（dǎ）造国（guó）有投资运营平（píng）台，以此来发挥国资引领和（hé）产业带动的战略作用，提升资本良好（hǎo）的配置和（hé）运营效率（lǜ），促（cù）进企业（yè）转（zhuǎn）型向高（gāo）质量（liàng）模式发展。

（二）组建以改组为主、新建为辅

       尽（jìn）管“两类公司（sī）”可以通（tōng）过新设或重（chóng）组方式组建，但在工（gōng）作开展实践中，大（dà）多（duō）数国有资本都选择了重组作为首选。而重组的企业在划（huá）分为（wéi）两类公司前即为国资行业（yè）集团或地方政府（fǔ）管辖（xiá）集团，在该地（dì）区来说（shuō）已经具有（yǒu）一定的（de）地位。有的（de）公司虽在两（liǎng）类公司的名单上，之后仍保留（liú）原有的业务架（jià）构、管（guǎn）理和制度安排。对地方政府而（ér）言，从内部深度转型、改变常规治理结构、积极（jí）改革（gé）创新，比换牌子更为重要。

（三）行权能力有（yǒu）待加强

       对于国有资本投资、运（yùn）营公司来说，其所属上级单位是政（zhèng）府或国资委，资本投资运作接受的是相关的行政命令（lìng）。而国（guó）有资本投资（zī）、运营公司对下属单位又需要走市场化路线，这（zhè）需要国有资本、运营公司将行政命令转化为市场指令，既追求经营运作效益，同时还要兼顾社会效益。这一存在的根本性矛盾决定了治理（lǐ）机制不能简单地采用传统的发展和管理模式。当（dāng）前，国有（yǒu）资本投（tóu）资、运营公司还（hái）没（méi）有可靠有效的发展治（zhì）理模式，对于组织（zhī）架构、人（rén）事管理和审批制度的开展（zhǎn），混（hún）杂着（zhe）行（háng）政管理和和经济属（shǔ）性（xìng）。在实际的国有资本（běn）管理中，很难确定相（xiàng）关的绩效考核指标（biāo）。管理审核审批流（liú）程过长（zhǎng），开展的人事（shì）管理制度和薪酬管理体（tǐ）系存在（zài）僵化（huà）的现象，员工缺乏必要的奖励和激励，对（duì）下属可（kě）能存在管理（lǐ）不足或过度控制现象。

三、两类公司转型的相关建议

（一）明晰（xī）关系，建立可靠的管控模型

1. 搭建（jiàn）具有中国特（tè）色的现（xiàn）代国有企业制度

       现代企业制度是企业开展经营（yíng）活动和业务运行的必（bì）要基础。现代国有企业制度的创新，决定了（le）国有（yǒu）企业运营的效（xiào）率和活力，是深（shēn）化（huà）国有企（qǐ）业实施改革创新的（de）重点管理任务（wù）。现代国有企业制度能否有效实施，则依赖政（zhèng）企关系明晰、权责明确（què）、产权清晰和管（guǎn）理科学（xué）等基本（běn）条（tiáo）件是否得到（dào）满足（zú）。根据中国（guó）特色国有企业现代制度（dù）建（jiàn）设（shè）内（nèi）容，党（dǎng）委会、股东（dōng）大会（huì）、董事会、监事（shì）会等机构需要（yào）分工协作和相（xiàng）互（hù）制衡（héng），这就（jiù）需要搭建中国特色现（xiàn）代国有企（qǐ）业的系统制度（dù），但在实际（jì）工作中（zhōng）是一项复杂而艰巨的创新任务，需要在（zài）相关制度理论和具体业务实践层面不断研究和创（chuàng）新。例（lì）如要发展中国特色（sè）的企业制度，必须依法实现董事会合法权利（lì），建（jiàn）立董事会授（shòu）权的（de）管理制度（dù）。建立以资（zī）本管（guǎn）理为基础（chǔ）管理监管体系，同时围绕（rào）资（zī）本管理、规范资本交易、改（gǎi）善公司收益（yì）和维护资本（běn）安全的相（xiàng）关环节进行重（chóng）点监督和监管，以此（cǐ）来（lái）充分发挥国（guó）有资本管（guǎn）控的作用（yòng）。在进行（háng）授权（quán）经营（yíng）、国有经济（jì）产（chǎn）业结构（gòu）优（yōu）化、国有资本（běn）运（yùn）营、促进实体经济良（liáng）性发展（zhǎn）等（děng）方面，充分发（fā）挥地方国有投资（zī）、运营（yíng）公司的（de）功（gōng）能作用。通过一（yī）系（xì）列（liè）改革，在建立成熟规范的中国特色企（qǐ）业制度和资本经营的国有资（zī）产管控方面（miàn），将取得良好的发展成果（guǒ）和必要的收益，对深化国企改（gǎi）革具有重要的（de）推动意义。

2. 推进国有资产（chǎn）监（jiān）管体制的改革

       从宏观调控体系来看，需要（yào）更加注重政企分开和政资分开。政府行政部（bù）门不再（zài）履（lǚ）行出资职责，政府或国资监管部门（mén）转（zhuǎn）变过往的（de）公共（gòng）管（guǎn）理职能（néng），更加注重出资（zī）关系，转变（biàn）管理（lǐ）模式和理（lǐ）念（niàn），由（yóu）管企业向管资本进（jìn）行改变。在管理方（fāng）式上，完善监（jiān）管机（jī）制和（hé）强化审计，树立审计理念（niàn）、运用（yòng）审计方法和强化资产监管。通（tōng）过全面的监（jiān）管，有效防止（zhǐ）国有资产的流失，进而提高内部运营（yíng）效率和防范风险，确保（bǎo）国有企业能够在市场组（zǔ）织中独立运作。

3. 厘清国有企业党组织与（yǔ）治理机构的（de）权责界限

       在国企改革中（zhōng），需（xū）要进一步明确（què）党（dǎng）组织与公司其他治理机构（gòu）权责关系，建立多（duō）方相协（xié）调的治理模式（shì）。关键（jiàn）保障之一是遵守双向进（jìn）入和交（jiāo）叉任职（zhí）的（de）管理要求，党组织成（chéng）员按照法律和程序加入“两会（huì）一层”，即董事（shì）会、监事会（huì）、经（jīng）理层。而成功的（de）关（guān）键在于（yú）党委成员进入企（qǐ）业董事会，将党的领导和意（yì）图与公司战略决策（cè）、经营发展相结合，并且在重要事项（xiàng）上能做到消（xiāo）除意见分歧，提高（gāo）企（qǐ）业（yè）经营决策效率，进一（yī）步（bù）降（jiàng）低（dī）相（xiàng）关成本，提高企（qǐ）业管（guǎn）理的（de）科（kē）学（xué）性和（hé）全（quán）面性，充分发挥（huī）国（guó）有（yǒu）企业现代化制度的作用，并且（qiě）以此来高效实现党（dǎng）组（zǔ）织与法人治理的结合。

       建立（lì）党组织与其他治理机构（gòu）规范、良（liáng）性的（de）合作关系，要在以（yǐ）下三（sān）个方面进行着力解决：一是（shì）按（àn）照国（guó）有企业所（suǒ）属类别，规范不同类型企（qǐ）业党组（zǔ）织（zhī）的（de）设立及运行，明确管哪些、管（guǎn）什么的权责（zé）界限，建立与形成（chéng）各治理机（jī）构（gòu）之间履（lǚ）职尽责、协（xié）调（diào）制衡、良性（xìng）运转的管理（lǐ）机（jī）制（zhì）；二是规（guī）范决策（cè）程序（xù）。建立（lì）党（dǎng）委会议事规则，明（míng）确重大事项决策界限、程序（xù）和方式，切实（shí）将党（dǎng）的领导与（yǔ）公（gōng）司治理进行有效结合，实（shí）现怎么管、谁来管的治理方式。根据法律政策要求，党组织参与公司战略发展、三（sān）重一大等（děng）事项决策，并（bìng）充分尊（zūn）重其（qí）他治理（lǐ）机构和运行机制；三（sān）是（shì）确保党组织的意（yì）图得到实现。建立（lì）党委委员意（yì）见发表、投票表决的工作制度，明确该做什么、应该怎么做。促使“双向进入、交（jiāo）叉（chā）任职”进入（rù）董事会的党委（wěi）成员（yuán）、经理层的党委成（chéng）员能够充分发（fā）表意见、对三重一大等重大事项进行投（tóu）票表决，实现组织意图。

4. 厘清各级相关利益者的（de）关系

       在进行两类公司设立期间，需要厘清相关利益（yì）者的关系，特别（bié）是（shì）国有监管部门、出资企业。国有资（zī）产监管机（jī）构需要转（zhuǎn）变管理理念（niàn）和（hé）方式，以（yǐ）资本管（guǎn）理为支柱，聚焦四个方面、落实三项清单，即优（yōu）化（huà）地方产业布（bù）局、规范管理运作机制、确保国资保值增值、维护资产（chǎn）安全运营，及时落（luò）实权力、职责、授权三项清单（dān），切实给予“两类公司（sī）”在企业制（zhì）度和市场投资中拥有实在的作用和发（fā）展空间。

       在市场化（huà）运作国有资本时，“两类公司”需要（yào）按照公司（sī）法的（de）要求，同时需要以资本额（é）为限，以股权（quán）为管（guǎn）理纽（niǔ）带，以治理为重要的（de）基础渠道，以派出股权董事为重（chóng）要手段，积极参与市场化运作、对出（chū）资企业的三重（chóng）一（yī）大事（shì）项（xiàng）进（jìn）行决（jué）策。在经济基础优良、产业发展（zhǎn）成熟的（de）区域（yù），可促使两（liǎng）类公司实现管控方式的转型，即（jí）由原有的（de）出资持（chí）股管（guǎn）控逐（zhú）步向战略目标（biāo）性、财务性（xìng）管控方式转变，对于控股（gǔ）企（qǐ）业的战略目标（biāo）、经营业绩、重大资（zī）金、重要人事，以及（jí）高级管理人（rén）员（yuán）管控和考核（hé）、预防企业经营（yíng）风险等方面涉及三重一大的（de）重要事项进行重点管（guǎn）控（kòng），其他经营权由控股公司（sī）决（jué）定。与此同时（shí），对于（yú）所出资持股（gǔ）的企业，要（yào）求进一步完善以（yǐ）董事会为重（chóng）点管理的（de）治理结构，进而需要全面推行（háng）选人用人、育人留人的人才机制，提升公司的发（fā）展创新和生存能力。对关（guān）键岗位和（hé）子公司实施（shī）激（jī）励政策，有效地提高公司的运（yùn）营能（néng）力和持久力（lì）。

（二）明确监管与考核要求，完善绩（jì）效管理体系（xì）

1. 三个层次深化改革

       我国经济体制由计划经（jīng）济（jì）向社会市（shì）场经济体制转变中，对（duì）于国有（yǒu）企业的改革创（chuàng）新始（shǐ）终是（shì）经济体制改革的（de）重要核心。因此，深化国有企业改革，需（xū）要从三个层面推动国有企业（yè）真正成为公平竞（jìng）争的（de）市场主体。

       一是深化改（gǎi）革企业产权。要形（xíng）成真正（zhèng）意义上的现代化公司企业（yè），不仅要提（tí）升企业现代化（huà）制（zhì）度（dù）基础和企业经营效率，而且要坚持两（liǎng）个毫（háo）不动（dòng）摇，深入研究多种经济成分的组成方式和实现模式，这也是实现混合（hé）所有（yǒu）制经济健康持（chí）续发展的有力（lì）途径（jìng）。二是深（shēn）化改革经营机制。从行政管理向市（shì）场（chǎng）化转变（biàn），需要认真深化（huà）劳动、人事、分配制度的全面改革，使国有企（qǐ）业可以依法经营，符（fú）合市场规律。三是建立公平（píng）竞（jìng）争机制。树（shù）立（lì）与民营企业公平参与市（shì）场的竞争意识，同时深（shēn）化实施政企分离（lí）和政资分（fèn）离（lí）的重要改革，进一步深化行业垄断改革。对（duì）于归（guī）属于商业性和公益性的国有企业，要更加（jiā）注重发展领（lǐng）域的系统（tǒng）性和联合性，在分类改革后实行分（fèn）类管理（lǐ）。

2. 妥善对待及平衡授权与强化监管的关系

      在企业发展管（guǎn）理中，需要明确授（shòu）权范围、经营管理职责和监（jiān）管（guǎn）方式，建立必要的监督管理清单（dān）和责（zé）任清单，以及考核机制，并予以（yǐ）落实到企业的日常管理中。如由国有（yǒu）企业（yè）聘请第三方机构对绩效评（píng）价制度（dù）进行全面改革，以减（jiǎn）少其（qí）债务风险，提高经营效（xiào）率，实（shí）现进一步降低运营成（chéng）本、提高经济效益和（hé）治理能力的目标。

（三）促进“两类公司（sī）”转型（xíng），加强能力建设

1. 不（bú）断完善（shàn）市（shì）场化经营机制，激发企业竞争活力

       深（shēn）化企业三大（dà）制度改（gǎi）革，不（bú）断增强国有企业的经营核心竞（jìng）争力，不断提（tí）升重要价（jià）值和发（fā）展活力，以此（cǐ）来创造更大经济价值和社会效（xiào）益。积极推行高管人员任期管理和契约制，推行职业（yè）经（jīng）理人管理制度，实现管（guǎn）理人员（yuán）能上（shàng）能下、公（gōng）司员工（gōng）能进能出的市场化用工机制。建立（lì）和完（wán）善业绩导向型薪酬分（fèn）配机制，促（cù）进收入能增可降，引导薪酬（chóu）分配有利（lì）于突出（chū）贡献的（de）工作人员和一线人员。支持更多企业采用股权激励、分（fèn）工等中长期政（zhèng）策，充（chōng）分激（jī）发（fā）员工创业的积（jī）极性和主动（dòng）性。

2. 加快业（yè）务导向（xiàng）转型，提升企业竞争（zhēng）实力

       推动地方（fāng）“两类公（gōng）司”由传统产业集团向国（guó）有投资及（jí）经营公司转变，由原有的实业经营（yíng）发展模（mó）式转变为股权（quán）投资，对原来不（bú）具（jù）备（bèi）竞争优（yōu）势（shì）、发展空（kōng）间不足的业务（wù）进行剥离，向（xiàng）前瞻性战略性新兴产业集中。弱（ruò）化以母投资公司对子公司的集团化控（kòng）制，更加注（zhù）重在（zài）对（duì）法人平等产权的基础上加强公司治理，进一步弱化业务体系的观念，做（zuò）好风（fēng）险防控（kòng），对无效资产和不良资（zī）产进（jìn）行处（chù）理（lǐ），加强投资（zī）收益和治理意识。同时，“两类公司”要建设完（wán）善（shàn）投融资和资源（yuán）整合运作体系。在战略改革中，将用人、考核、薪（xīn）酬机制建设作（zuò）为重点改革内容，以及全面建（jiàn）立（lì）和实施（shī）股（gǔ）权管（guǎn）理（lǐ）、风险管理、董监事派出管理制度，打造资本、资产（chǎn）、执行（háng）三级组织架构（gòu）；遵循“机构从简（jiǎn）、人员从优”的市场化机构设置及（jí）人员配置（zhì）原则（zé），优（yōu）化（huà）公司架构、业务职（zhí）责，以及人才（cái）配置（zhì）；打（dǎ）造规范高效的现代（dài）化资本（běn）运营型总部，以及相匹（pǐ）配（pèi）的组织机构（gòu）决（jué）策体系（xì），建立内外（wài）、前中后（hòu）全面协调的工作（zuò）机制，确保企（qǐ）业（yè）战略目的落（luò）地（dì）、资源配置（zhì）合理、资产运营高效、风险有（yǒu）效防范、考核评价优良等。

3. 企（qǐ）业自（zì）主（zhǔ）创新（xīn）要有新（xīn）突破（pò）

       根据《三年行（háng）动方案》要求，国有企业要不（bú）断提升自主（zhǔ）创新能力，在（zài）构建（jiàn）关键核心技术攻关新型举国（guó）体制中，充（chōng）分发挥国有（yǒu）企（qǐ）业的重要核心作用。

       在（zài）产、学、研、用的创新链上，国有企业是（shì）“研发”和“应用”链的主（zhǔ）体。大（dà）型国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业依托自身的技术、资金、市场等资源优（yōu）势，以及（jí）技术转化和应用的市场空（kōng）间（jiān），可以利用规模化优势，推动和发展（zhǎn）多项重要创新，营（yíng）造良好（hǎo）的（de）发展（zhǎn）创新环境，充分（fèn）发挥产（chǎn）学研的（de）发展潜力和竞争力，发挥举足轻重（chóng）的作（zuò）用。基于市场运（yùn）作机制，将创新产品推向市场，实现（xiàn）技术（shù）创新的重要价值。同时（shí），在学习领域，注重与高校的技术交流及（jí）成果（guǒ）转化，并实（shí）施产业化。在生产环节，利用生产外包的形（xíng）式促使技术创新产品生（shēng）产落地。

       国有（yǒu）企业（yè）要贯彻聚焦、裂变、创新和品牌化的（de）经营发（fā）展（zhǎn）理念，聚焦主业（yè）和（hé）优化效益（yì），深化（huà）产业化技术创（chuàng）新（xīn），推（tuī）动业务的发展孵化裂变，进一步拉长（zhǎng）深度融合（hé）链条，构建充（chōng）满活力的创新生态圈。基于创（chuàng）新技术发展，加强（qiáng）创新技术体（tǐ）系（xì）、创新产业和创（chuàng）新环境的机制建立。全（quán）力打（dǎ）造产品品牌（pái）和企业品牌，不断增（zēng）强国有企业的影响力，进（jìn）而增（zēng）加市场化的必要竞争（zhēng）力。深入学习（xí）发达地区对于创新发展的经验做法，为国有企业的（de）发展创造有利条件，确保（bǎo）企（qǐ）业高质量发（fā）展。

四、结束语

       在国企改（gǎi）革三年行动背景下，深化（huà）地方两类公司改革需（xū）要从大局角（jiǎo）度进行思考，并强化协调（diào）和推进落（luò）地。国企改（gǎi）革（gé）三年行动能（néng）否真正对国有“两类公司”改革发（fā）展起到决定性作用，关（guān）键在于能否有效落实。通过实施（shī）国企改革三年行（háng）动和落实（shí）长效（xiào）发展，真正解决长期制（zhì）约国（guó）有企业健康稳步（bù）发（fā）展的体制机制问题，提高企（qǐ）业发展的（de）活力和动力，实（shí）现（xiàn）国资国企高质量发展（zhǎn）。